一栋栋建筑物鳞次栉比，巷落间零星点缀着几点绿。这是无人机在数百米高空航拍佛山的画面。在航拍过程中，无人机会将画面实时传输至后台。经过后台分析比对，区域内的违章建筑、环境污染等城市管理“顽疾”便无所遁形。

近两年，无人机在各地掀起一股城市治理新风潮，佛山也不例外。从南海打造“空天地”一体化治理体系到高明荷城组建无人机执法中队，无人机正逐步成为城市精细化管理的利器。

无人机为佛山的城市治理带来了哪些改变?它的推广应用又面临哪些挑战?

城市治理的“飞机代人”

一场城市治理领域的“飞机代人”正在佛山上演。

今年4月，高明区首个无人机执法中队在荷城街道组建成立，希望通过无人机巡查的方式，实现全天候、无死角、多领域巡查。

与此同时，南海正借助无人机等先进科技手段，着力构建“空天地”一体化治理体系，赋能社会治理现代化。

不仅如此，在禅城、顺德、三水的城市管理中，无人机也扮演着越来越重要的角色。目前，无人机在佛山的应用场景已覆盖违建查处、环境治理、应急管理、交通管理等多个领域。

为何无人机会受到热捧?最直接的一个因素是，它比人工更高效。

南海区政数局局长劳剑锋曾透露，在前期的试点应用中，一架无人机用2.5天飞20架次，便可覆盖20平方公里。而且，巡查获取的图像与数据，可应用在城市管理、环境治理、查违建等多个领域。

“这相当于多支巡查队伍约30人完成的任务，而采用无人机只需要一个安全操作员和两名数据分析人员就可完成。”他说。

这一点，在丹灶镇的试点过程中也得到充分印证。该镇辖区面积143.5平方公里。近年来，丹灶社会治理与经济社会发展不协同情况逐步凸显，主要表现为执法巡查存在盲区、一线巡查人力需求大、行政成本投入较大等方面。

去年10月1日，丹灶镇“空天地”一体化智能化治理试点正式运行。目前，该镇共配备了9架无人机，可基本覆盖整个镇域。“借助无人机，我们只需3天就能完成丹灶全域的巡查。”在丹灶镇综合行政执法办副主任李绍安看来，过去单纯依靠人工巡查，很难达到这种效率。

高效之余，无人机提供的“空中视角”，也让城市管理中的死角无所遁形。

李绍安向记者展示了一张无人机拍摄的画面。画面中，两栋建筑物与一旁的矮墙、树林围成一个封闭的三角区域，当中堆放着许多垃圾。

“这种死角，依靠人工巡查是很难查到的，但是无人机在空中拍摄很快就能发现。”他粗略估算了一下，从开始试点至今，丹灶已发现约500条疑似违建线索，“这个阶段就像是‘去库存’，将之前未被发现的问题揭了出来。”

“天气允许，每天都飞”

试点半年多来，无人机在丹灶城市治理中的应用日益普及。“只要天气条件允许，无人机基本每天都在飞。”李绍安说。

如今，无人机参与城市治理成为趋势。虽然各地探索模式不同，其内在逻辑却是相似的。

成立不久的荷城街道无人机执法中队，主要是利用高清航测相机以及地理信息技术相结合，对区域内涉嫌违法建设的建筑物进行监测。

作为该队的无人机信息技术服务提供商，广州智迅诚地理信息科技有限公司董事长龙腾介绍，无人机参与城市治理，核心要义是影像。

以巡查违建为例，无人机先对辖区进行巡航拍摄。然后，技术人员会将无人机拍摄的画面处理为全景影像。只需用处理好的影像与政府提供的规划图等材料进行对比，不一致的地方即为新建或违建的区域。就这样，无人机只需定期巡航拍摄，并与前一次拍摄的影像进行对比，便可发现涉嫌违建的线索。

他表示，图形数据的采集与识别非常重要，它将影响整个系统的精度和准确度。因此，无人机拍摄回来的图像，会交由智迅诚的技术人员进行图片识别、影像合成等。然后，他们将发现的线索反馈给政府相关部门。

荷城街道综合行政执法办执法人员程兆朗说，今年3月份以来，依靠无人机巡查，荷城辖区内合计发现约400条疑似违法线索，及时有效制止多宗违法建设行为。

“丹灶试点前，我们筹备了很长时间，原始图像数据的采集很重要。”中科云图无人机运维负责人刘文浩与龙腾持类似的观点。在筹备阶段，技术人员曾多次运用无人机采集丹灶镇数据，并通过按照1∶500的比例影像数据进行三维建模，最终才形成原始数据库。

与荷城不同的是，在丹灶的试点实践中，无人机已实现从专业工具向平台化的转变。

中科云图总经理潘屹峰介绍，无人机平台化具备几大特点，包括无需人工操作，可自动驾驶;可远程部署，实现无人值守;可自动充电;可实现跨部门的共享以及数据智能分析等。

“无人机组网控制技术与大数据分析技术是公司的核心竞争力，我们的无人机已实现组网飞行，而且采集回来的数据也可由数据分析平台进行分析处理，从而释放更多人力。”他介绍，目前中科云图已在全国部署了400多个基站，覆盖约20个省份，“各个基站采集的数据将为人工智能数据分析提供更多样本，让它变得更聪明”。

多部门需求，飞一趟解决

无人机的应用普及，一方面提升了城市治理效率，另一方面也在无形中倒逼政府治理创新。

当前，丹灶的无人机系统服务范围覆盖了环保、水利、消防、应急、公安及交警等多个领域。而且，各个部门对无人机系统的使用需求还在不断增长。

由于各个部门的需求不同，要以最少的成本实现无人机服务效果最大化，统筹共享很重要。“我们属于第三代无人机系统，它的特点是无人化共享，如果要降低政府使用无人机的成本，就需要一个牵头部门推动数据分发、共享。”潘屹峰说。

李绍安坦言，在试点初期，各个部门会直接找到技术运维人员提出需求，对无人机的使用安排缺乏总体统筹，存在“重复性劳动”问题。

因此，丹灶建立了镇级“1+1+10”综合行政执法模式，即成立综合行政执法委员会，下设1个办公室统筹日常工作、1个司法小组和10个专业执法小组，并以无人机低空遥感组网、综合运营服务中心为支撑，搭建区、镇、村三级协同联动机制，努力突破纵向和横向条块之间的协调壁垒。同时，创建了智能化工作系统和工作流程，并配套开发智慧城市基层治理问题跟踪管理系统，以无人机智能数据采集为基础，自动化分析数据并形成问题工单，通过该系统进行交办、跟踪、处理，支撑实际工作运用。

如今，该镇已逐步形成巡检发现、数据分析、问题汇总、交办跟踪、认定执行、解决问题的闭环流程，初步达成区、镇、村三级数据互通共享。李绍安举例说，无人机能在凌晨4时左右发现宅基地“两违”偷建抢建行为，并及时传输系统快速跟进处理，有效突破了人力巡查的时空约束、时点限制等难题。

无人机助力执法产生新诉求

随着无人机在行政执法领域的应用日益广泛，一系列新诉求也在产生。

丹灶在试点过程中便碰到了一件尴尬事。“根据相关法律法规要求，无人机在巡航过程中发现的违法违规问题，其拍摄的影像不能直接作为证据，而是需要执法人员重新去到现场取证，这样就无法彻底释放人力。”李绍安说。

目前，南海区司法局正在对规范应用无人机开展行政执法工作制定指导意见。该局局长彭述海表示，无人机具备航程远及体积小易操作等优势，在社会上得到广泛的关注，也成了行政执法领域的一个重点研究方向。但由于无人机尚为行政执法领域的新生事物，各项技术研发尚处于初级阶段且实践经验不足，直接应用于执法，缺乏相应的规范要求。

“南海出台指导意见，最直接的目的是区分执法人员直接操作无人机执法与执法部门委托第三方提供执法辅助信息。”他介绍，这份指导意见通过“八个统一”，即统一采购、统一布点、统一路线、统一公示、统一标识、统一审核、统一操作、统一检修，确保无人机执法的合法性，等于赋予了其参与执法的基础身份认证。同时，意见也根据法律上不同类型的证据要求，分别明确无人机采集的信息要直接作为证据应符合的规范。

例如，无人机采集的图片、录像若作为视听资料使用，一方面要用系统技术确保信息不可更改的特性，满足证据的真实性要求;另一方面应注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等;如属于声音资料，还应当附有该声音内容的文字记录。其中，拍摄图片的应当有3张以上不同角度且能清晰、准确反映行政执法事项内容的现场图片。拍摄视频的，视频应当不少于15秒，视频除清晰、准确记录行政执法事项内容外，还应当记录现场基本情况。

“我们希望通过明确执法部门委托第三方开展无人机执法的规范化要求，使无人机采集的数据能直接成为执法办案的证据，从而使执法人员从调查取证的艰巨工作中真正解放出来。”彭述海说。(●南方日报记者王芃琹)