近日，南通市“粗暴对待卖甘蔗老人事件”引起了各方热议。当地城管部门将行政执法外包，不合理也不合法，广受诟病。

行政执法与人民群众联系最广泛、最密切、也最直接。一直以来，我国都十分重视行政执法问题，提出“把权力关进制度的笼子里”。

今年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强调要全面深化行政检察监督，督促行政机关纠正违法行为。

一场深化行政检察监督的实践，在全国各地“生根发芽”。不久前的11月25日，深圳市宝安区就迎来了一众检察机关的领导及专家学者，围绕行政违法检察监督展开大讨论。

这个会议之所以在宝安召开，源于宝安在做实行政违法监督，促进行政合规方面走在了全国前列。中国贸促会全国企业合规委员会副主席王志乐就说过：“宝安正在进行的是一场既符合顶层设计要求又贴合地方实际的合规建设实践，这将成为深圳建设法治示范城市的浓墨重彩的一笔。”

可以说，随着经济社会快速发展，法治建设深入推进，人民群众特别是民营企业对行政机关规范用权，依法行政的呼声日益高涨。如何进一步加强对行政不作为、乱作为的法律监督，为民营经济健康发展营造一流的法治化营商环境，成了检察机关必须回答的时代命题。

苏国锐

全面深化行政检察监督督促行政机关规范执法行为

自去年12月以来，中共中央连续印发了《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》、《法治中国建设规划(2020-2025年)》、《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》，我国推进法治的决心，可见一斑。

这三个文件有一个共通点，都涉及“行政执法监督”，提出规范执法行为，完善执法程序，改进执法方式，加强对执法工作监督，让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正，从每一项执法决定中都感受到公平正义。

这也对行政检察工作提出了新的更高的要求。作为我国的法律监督机关，人民检察院在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。

早在1989年，我国颁布的第一部行政诉讼法就明确规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。但是好的制度设计，并不意味着有好的实践效果。不少专家指出，行政检察的作用并没有得到充分发挥。

2021年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强调要全面深化行政检察监督，行政检察迎来重大发展机遇。

在此背景下，广东省人民检察院副检察长黄文艾认为，11月25日宝安检察院组织召开的行政执法检察监督研讨会，对行政违法行为监督工作中的若干业务理论和实践问题进行研讨，“非常及时，也很有必要”。

在最高人民检察院检察理论研究所所长谢鹏程看来，在宝安召开，源于广东很多地方就行政执法监督工作做了有益探索。

谢鹏程举例称，深圳市检察院推动市人大常委会出台《关于加强新时代检察机关法律监督工作推动法治城市示范建设的决定》，提出探索对行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为开展法律监督，为深圳检察机关开展行政行为法律监督提供了依据。

《深圳市建设中国特色社会主义法治先行示范城市的实施方案(2021-2025年)》则提出，探索建立对行政拘留以及查封、扣押、冻结等行政行为的检察监督机制，深圳市行政执法监督作为法治政府建设的制度设置被确立下来。

“宝安区检察院在企业合规改革试点工作的基础上，努力推进政府合规管理体系建设，这也开辟了行政检察的新途径。”谢鹏程说。

宝安之治企业合规+行政合规+行业组织合规+诚信合规

王志乐也认同谢鹏程这一说法，在他看来，宝安推进合规建设的思路非常清晰，一步一个脚印。

早在2020年3月，宝安就被最高检列为全国6家企业合规改革第一期试点基层单位之一，率先开展企业犯罪相对不起诉适用机制改革试点。随后，宝安将行政合规纳入企业合规建设，健全行政合规激励机制。

宝安区检察院意识到，开展行政违法监督不是检察机关一家的事情，靠检察机关单打独斗不能取得好的效果。

宝安区委书记王守睿也认为，宝安是经济大区、产业大区，对企业合规建设有着现实而紧迫的需求，同时也能为企业合规建设提供丰富的实践案例。

宝安区检察院争取到了宝安区委、区政府的支持。宝安整合了35家单位，在深圳率先成立区级促进企业合规建设委员会，全区形成了区委、区政府牵头抓总、各部门齐抓共管的工作格局，打出了“企业合规+行政合规+行业组织合规+诚信合规”的组合拳。

推进企业合规的过程中，宝安区检察院加深了认识，结合《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，围绕区委区政府中心工作，在涉民营企业、行政执法领域，自觉地进行了行政检察监督工作的一些初步探索。

宝安区人民检察院主要负责人介绍，该院以民营经济司法保护为切入点，首次依职权向区司法局和负责行政诉讼集中管辖的盐田区法院依法调取了2020年1月至2021年7月宝安区所有涉民营企业行政复议及行政诉讼案件。

宝安区检察院审查后发现违法线索八条，立案八宗，梳理行政执法过程中存在的违法情形10种，发出检察建议8份，推动行政违法行为监督进一步向纵深发展。

王志乐指出，不少地方检察机关的行政违法行为监督工作，止步于发出检察建议。但是，在宝安区检察院看来，发出检察建议不是终点而是起点，借此推动行政部门合规建设，堵塞原有的漏洞，防范新的违规行为，推进社会治理现代化才是其终极目标。

因此，向行政机关发出检察建议后，宝安区检察院向区合规委员会提请组建第三方监督评估工作组，由政府退休领导、行政法学专家、有丰富合规经验的合规专家组成，全面保障政府合规工作的政治性和专业性。

在区促进合规建设委员会的统筹领导下，强化检察建议运用，构建推动政府合规行政、企业合规经营齐头并进的“一手推动两家”运行模式，积极推进城市合规体系建设。

深圳大学法学院副院长叶海波认为，宝安区检察院的做法值得推荐，“他们通过个案，观察分析行政执法机关在违法中的制度、机制、程序漏洞，然后提出有针对性的检察建议。更关键的是，用政府合规的概念推动行政执法机关内部制度完善，达到办理一案，治理一片。”

在大族激光智能装备集团有限公司总经理陈焱看来，宝安区检察院开展行政检察监督工作后，企业畅通了反映问题的渠道，企业的发展更有信心、更有保障。

从最开始的试点开展，到后来的全面开展，宝安合规的成效也体现在了经济发展上。今年前三季度，宝安全区地区生产总值3130.70亿元，总量排名全市第4;同比增长14.2%，增速排名全市第2。11月23日工信部下属机构赛迪顾问发布《赛迪投资竞争力百强区(2021)》，宝安位列第三，仅次于广州天河区、深圳福田区。

大数据赋能将行政执法数据导入综合法律监督平台

宝安不满足于当下的成绩。“宝安要打造世界级先进制造业高地，奋力建设中国特色社会主义先行示范区标杆城区，不应只着眼于企业合规发展，应全面推进政府合规体系建设。”宝安区委副书记、政法委书记马里指出，宝安区委区政府将全面支持检察机关开展法律监督工作，积极提供必要保障。

对此，宝安区检察院主要负责人介绍，将从两方面推动行政违法监督检察工作进一步深入发展。

其一，以专项行动为抓手，以大数据应用为手段，力促监督效能提升。宝安区检察院和区促进合规建设委员会平台对接，协调区各个行政执法单位，将行政执法数据导入综合法律监督平台，同时建立实操性较强的数据模型，拓宽案源线索范围，努力实现大数据赋能的监督提质增效。

其二，以第三方监督评估机制为着力点，强化合规治理，深化检察建议的运用，积极推进政府合规体系，助力法治政府建设。”

当然，开展行政违法监督不是检察机关一家的事情。当前，司法局承担着重大行政决策合法性审查工作，严防政府行政决策法律风险，促进依法、科学、民主决策。王志乐指出，把司法局承担的合法性审查和检察院承担的政府违法行政检察监督相结合，就能从事前和事后两方面，对政府依法行政加上两道“保险栓”。

行政违法行为检察监督，是一项非常新的工作，还有很多很多问题有待解决：怎么准确把握行政违法监督的内涵和外延?如何积极开展有序行政违法监督，构建诉讼外监督与诉讼内监督双轮驱动新格局?如何全面深化行政检察监督，厘清权利边界……

在这方面，广东、深圳、宝安的检察工作在全国走在了走列。最高人民检察院第七检察厅厅长张相军对广东、深圳、宝安充满期待，希望他们把行政违法和行政监督作为行政检察新的增长点和突破口，把政府合规作为推动合规体系建设和加强检察建议刚性的新抓手，抓实落实，给全国创造先进经验。