手机里塞满各类网店的推销短信，“回复TD”的退订方式从不管用，时不时接到新开楼盘的推销电话……商业类短信和电话总让人不堪其扰。8月31日，工信部发布《通信短信息和语音呼叫服务管理规定(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)，拟对商业性短信息及商业性电话的发送和拨打作出限制，意见反馈截止到9月30日。

对商业性短信的限制并非新事。2015年，工信部发布的《通信短信息服务管理规定》就已正式实施。明确未经用户同意或请求，不得向用户发送商业性短信，违规者最高罚款3万元。针对骚扰电话的专项整治也多次开展。但事实证明，这样的规定在纷杂而混乱的商业信息中几乎无处下手。如何界定商业性短信，以及如何监管巨量的企业信息，都是棘手的问题。

怎样界定“商业性”

意见稿指出，任何组织或个人未经用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝的，不得向其发送商业性短信息或拨打商业性电话。用户未明确同意的，视为拒绝。用户同意后又明确表示拒绝接收的，应当停止。

短信息服务提供者发送端口类商业性短信的，应当确保有关用户已同意或请求接收，并保留用户同意凭证至少5个月;短信息服务提供者不得擅自改变电信网码号用途，不得将用于发送业务管理和服务类短信息的端口用于发送商业性短信息，无正当理由不得对用户接收业务管理或者服务类短信息进行限制。

何为“商业性”?意见稿在附则中定义，商业性短信息或商业性电话，是指用于介绍、推销商品、服务或者商业投资机会的短信息或电话。

“如何定性‘商业性’值得商榷。如果用户确实是本机构已有的用户，平时存在一定的业务往来和行为交互。比如用户出现了动账，机构在进行确认、提醒的同时尾随一句话营销内容，是否可以允许呢?管理边界在哪里?所以还需要在行业及监管实践中进一步明确。”北京看懂研究院特约研究员金天向北京商报记者表示。

事实上，工信部在2015年就曾发布《通信短信息服务管理规定》，明确短信息服务提供者、短信息内容提供者未经用户同意或者请求，不得向其发送商业性短消息。违者最高可处3万元罚款。彼时，中国短信息服务市场迎来迅速发展，2014年全国移动短信业务量超过7630亿条，但滥发垃圾短信的现象突出，受到社会的广泛关注。

“2015年的规定对于当时泛滥的短信息营销起到相当的规范作用。随着时间的推移，商业性短信息或拨打商业性电话又有死灰复燃的迹象，为此，根据用户投诉和有关方面社会治理需求，意见稿进行了修订和完善，也突出了尊重用户意愿的内容。”深度科技研究院院长张孝荣认为。与旧规相比，此次修改版最大的变化在于增加了对于“商业性电话”的限制，并对通过端口发送信息的现象作出进一步规定。2018年7月至2019年12月底，工信部等13部门也曾在全国开展综合整治骚扰电话专项行动，重点对商业营销类、恶意骚扰类和违法犯罪类骚扰电话进行整治。

不过华为研究专家周锡冰也在接受采访时告诉北京商报记者：“商业电话与商业性短消息不同，不容易识别，虽然现在运营商拦截一部分，但是真正的商业电话是普通电话号码，根本无法拦截。”

“谢绝来电”

为有效实现商业性短信和电话的管理，除了原有的用户通过12321网络不良与垃圾信息举报受理中心投诉，意见稿也从各个层面增设了几种防范手段。

对于基础电信业务经营者，应当建立预警监测、大数据研判等机制，通过合同约定和技术手段等措施，防范未经用户同意或者请求发送的商业性短信息或拨打的商业性电话。

意见稿要求基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者发现任何组织或个人违反规定发送短信息或拨打电话的，应当采取必要措施制止其行为，可视情况限制向其提供新增通信资源或暂停相关服务。相关记录应予以保存并提供申诉途径，暂停相关服务前应告知相关方。

“运营商在处理骚扰电话方面一直在积极采取措施，但在治理骚扰电话这方面，则会受到比较多的客观条件的限制。运营商并不知道电话内容是什么，只是根据在网时的行为来判定。比如一个北京的号码，长时间漫游在海南，拨出频繁，就极可能是骚扰诈骗电话。那么这个号码具备这样的行为，就会被系统判定涉嫌骚扰诈骗电话，给这个号码的处罚就是停机，但这样也可能容易误杀。”一位中国电信内部人士告诉北京商报记者。

此外，意见稿表示工信部将组织建立全国统一的“谢绝来电”平台。引导相关组织或个人尊重用户意愿规范拨打商业性电话。基础电信业务经营者应依托“谢绝来电”平台提供“谢绝来电”服务，采取便捷有效的方式登记用户关于商业性电话的接收意愿，并依据用户意愿和双方协议约定提供防侵扰服务。

“这项内容出发点具备良好意愿，但在实际执行中会存在诸多困难。”张孝荣认为，比如由政府出面设置一个平台，除了耗费巨大外，还可能面临两难：一旦市场规范，该平台面临寿终正寝;一旦平台撤销，则垃圾短信和电话死灰复燃。

短信转型之困

“鉴于现在有的App已经具备了类似功能，与其由政府牵头建设平台，不如借助于市场机制，通过鼓励现有App发展，进一步对‘商业性短信息和商业性电话’进行规范。”张孝荣进一步建议。

根据360在5月发布的《2020年第一季度中国手机安全状况报告》，2020年第一季度，360手机卫士共为全国用户拦截各类垃圾短信约34.4亿条，垃圾短信数量与2019年同期相比整体呈现快速上升的趋势。垃圾短信的类型分布中广告推销短信最多，占比为 92.2%;其次为诈骗短信和违法短信。

移动短信从日常沟通发展至今，已经成为身份验证、支付校验的重要方式。2012年，国内用户共发送9000亿条短信，创历史新高。但随着互联网的普及，2013-2017年，国内短信业务量持续下跌。转折出现在2018年。由于服务登录和身份认证等应用的带动，2018年全国移动短信业务量同比增长14%。2019年，全国移动短信业务量同比增长37.5%，回暖势头更加明显。

企业用户已是运营商短信收入的主要来源。越来越多的企业将短信用于业务推广、广告宣传等营销目的，短信业务更趋向于商业属性。

“在利益相关背景下，运营商会否进一步摆脱自身惰性，影响用户接收到商业电话和商业短信的执行有待观察。作为垄断性行业，用户的选择权也有限。”周锡冰直言，要想真正地解决此问题，或许还需通过立法。用户可以集体诉讼，获得巨额的侵害赔偿，倒逼运营商主动打击用户接收到的商业电话和商业短信。